TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-1987/24
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Demandas en contra de los actos administrativos expedidos por un agente liquidador
(...) La jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de demandas contra actos proferidos por el agente liquidador de una entidad promotora de salud designado por la Superintendencia Nacional de Salud, en los que se pronuncie sobre la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos. Esto, porque los agentes liquidadores son particulares en ejercicio transitorio de funciones públicas y sus decisiones tienen la naturaleza de actos administrativos (...)
CORTE CONSTITUCIONAL
SALA PLENA
AUTO 1987 DE 2024
Referencia: Expedientes acumulados CJU-6025 y 6070.
Asunto: Conflictos de jurisdicciones suscitados entre la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Civil.
Magistrado ponente:
Vladimir Fernández Andrade.
Bogotá D.C., cuatro (04) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución política, profiere el presente auto respecto del asunto de la referencia, de acuerdo con los siguientes:
I. ANTECEDENTES
1. En el siguiente cuadro, se sintetizan los hechos de los expedientes que corresponden a conflictos entre jurisdicciones remitidos a la Corte Constitucional y asignados al despacho del magistrado sustanciador para su decisión:
|
Síntesis |
|
|
6025 |
Demanda |
|
El 19 de abril de 2023, la Empresa Social del Estado Hospital la Divina Misericordia (ESE) instauró[1] a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, demanda en contra de la Empresa Mutual para el Desarrollo Integral de la Salud (EMDISALUD) hoy liquidada, y de la Superintendencia Nacional de Salud, con el objetivo de que se revocara parcialmente la Resolución RRR0888-20220912 del 09 de diciembre de 2022, expedida por el agente liquidador especial de EMDISALUD, por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición presentado contra la Resolución RCG112620220407 del 4 de julio de 2022. La decisión que se objeta con la demanda rechazó parcialmente el reconocimiento de una acreencia a favor de la ESE, y a cargo de EMDISALUD.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene a la accionada al pago inmediato del crédito rechazado, así como al reconocimiento y pago de los intereses moratorios e indexación generados desde el momento en que se presentó el crédito dentro del proceso de liquidación, hasta la fecha efectiva de pago.
El apoderado de la parte demandante relató, entre otras cosas, (i) que entre la ESE y EMDISALUD existió una relación extracontractual por prestación de servicios de urgencias a favor de población pobre no asegurada, que fue atendida por la ESE, quien prestó efectivamente servicios a los usuarios de la demandada; (ii) que EMDISALUD no formuló devoluciones, glosas u objeciones sobre las facturas reclamadas, por lo que fueron debidamente aceptadas, (iii) que la Superintendencia Nacional de Salud, mediante Resolución 008929 del 02 de octubre de 2019, ordenó la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes, negocios, y la intervención forzosa administrativa para liquidar a EMDISALUD; (iv) que dentro del término oportuno para presentar reclamaciones, la ESE radicó reclamación de acreencias; (v) que por medio de la Resolución RCG112620220407 del 4 de julio de 2022, el agente liquidador de EMDISALUD rechazó parcialmente la acreencia presentada por la ESE; (vi) que la decisión del agente liquidador fue parcialmente revocada, por medio de la Resolución RRR0888-20220912 del 09 de diciembre de 2022; y que (vii) mediante Resolución 011 del 11 de diciembre de 2023, se declaró la terminación del proceso de liquidación forzosa administrativa de EMDISALUD[2]. |
|
|
Autoridades en conflicto |
|
|
Por medio de auto de 13 de septiembre de 2024[3], el Tribunal Administrativo de Córdoba declaró su falta de jurisdicción para conocer el proceso y lo remitió a los juzgados civiles del circuito de Montería. Para fundamentar su decisión, sostuvo que en la expedición de los actos mencionados no intervino la Superintendencia Nacional de Salud, hizo referencia al Auto 1175 de 2022 de la Corte Constitucional, para señalar que la naturaleza jurídica de EMDISALUD era privada, aun cuando se encontraba en proceso de liquidación. También citó el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), en el sentido de sostener que la competencia de esta jurisdicción se limitaba a los eventos en los que estuvieran involucradas entidades públicas o particulares en ejercicio de la función administrativa. |
|
|
A través de auto del 7 de octubre de 2024[4], el Juzgado 001 Civil del Circuito de Montería resolvió no avocar conocimiento del asunto, propuso conflicto negativo entre jurisdicciones y remitió el expediente a esta corporación para su resolución. La autoridad judicial citó el artículo 104 del CPACA, para fundamentar que le correspondía a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo el conocimiento de la demanda, por estar involucrada una entidad pública[5]. |
|
|
6070 |
Demanda |
|
El 19 de abril de 2023, la Clínica la Esperanza de Montería SAS presentó demanda a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en contra de EMDISALUD hoy liquidada, y de la Superintendencia Nacional de Salud con el objetivo de que se declarasen nulas parcialmente las resoluciones RCG1455-20220426 de 26 de abril de 2022 y RRR0882-20220830 del 30 de agosto de 2022, expedidas por el agente liquidador especial de EMDISALUD[6]. Las resoluciones que se objetan con la demanda rechazaron parcialmente el reconocimiento de acreencias a favor de la Clínica, y a cargo de EMDISALUD.
A título de restablecimiento del derecho, pretende que se ordene a la accionada y a la Superintendencia al reconocimiento y aceptación como acreencia de una suma de dinero[7], así como al pago inmediato del crédito rechazado, y de los intereses moratorios e indexación, generados desde el momento en que se presentó el crédito dentro del proceso de liquidación, hasta la fecha efectiva de pago.
El apoderado de la parte demandante relató, entre otras cosas, (i) que entre la Clínica y EMDISALUD se suscribieron diversos contratos de prestación de servicios, en virtud de los cuales brindó diversos servicios y atenciones a población a cargo de la accionada; (ii) que la Clínica radicó ante EMDISALUD las facturas generadas por la prestación de servicios ante la aquí demandada; (iii) que EMDISALUD no formuló devoluciones, glosas u objeciones sobre las facturas reclamadas, por lo que fueron debidamente aceptadas, (iv) que las facturas no fueron reconocidas en el pago de acreencias, y no fueron pagadas por EMDISALUD; (v) que la Superintendencia Nacional de Salud, mediante Resolución 008929 del 02 de octubre de 2019, ordenó la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes, negocios, y la intervención forzosa administrativa para liquidar a EMDISALUD; (vi) que dentro del término oportuno para presentar reclamaciones, la Clínica radicó reclamación de acreencias; (vii) que por medio de la Resolución RCG1455-20220426 del 26 de abril de 2022, el agente liquidador de EMDISALUD reconoció de manera parcial la acreencia presentada por la Clínica; (viii) que la decisión del agente liquidador fue parcialmente revocada, por medio de la Resolución RRR0882-20220830 del 30 de agosto de 2022, expedida por el agente liquidador especial de la accionada; y que (ix) mediante Resolución 011 del 11 de diciembre de 2023, el agente liquidador declaró la terminación del proceso de liquidación forzosa administrativa de EMDISALUD[8]. |
|
|
Autoridades en conflicto |
|
|
El 12 de septiembre de 2024[9], el Tribunal Administrativo de Córdoba declaró su falta de jurisdicción para conocer el proceso y lo remitió a los juzgados civiles del circuito de Montería. Sostuvo que en la expedición de los actos mencionados no intervino la Superintendencia Nacional de Salud e hizo referencia al Auto 1175 de 2022 de la Corte Constitucional, en el sentido de precisar que la naturaleza jurídica de EMDISALUD era privada, aun cuando se encontraba en proceso de liquidación. También citó el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), en el sentido de sostener que la competencia de esta jurisdicción se limitaba a los eventos en los que estuvieran involucradas entidades públicas o particulares en ejercicio de la función administrativa. |
|
|
El 24 de octubre de 2024[10], el Juzgado 002 Civil del Circuito de Montería declaró su falta de jurisdicción para conocer del proceso, propuso conflicto negativo de jurisdicción por considerar que la jurisdicción de lo contencioso administrativo era quien debía conocer del caso y remitió el expediente a esta corporación. Sostuvo que, de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado[11], las decisiones del agente liquidador en los procesos de liquidación forzosa administrativa son pasibles de control ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. También hizo referencia al Auto 477 de 2021 proferido por la Corte, en el que se determinó que dicha jurisdicción es la competente para conocer de los asuntos que atañen al control y demás actuaciones del agente liquidador. En tal sentido, concluyó que los actos objeto de control judicial eran resoluciones emitidas por el agente liquidador de EMDISALUD, por lo que debían dirimirse ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. |
2. El 22 de noviembre de 2024, los expedientes fueron repartidos y asignados al despacho del magistrado sustanciador y tres días después, Secretaría General los remitió para su trámite.
2.1. Competencia
3. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.
4. De conformidad con las atribuciones constitucionales y legales, en especial, las establecidas en el artículo 241.11 de la Constitución Política, los literales a) y v) del artículo 5 y el artículo 49 del Acuerdo 02 de 2015, el artículo 5 del Decreto 2067 de 1991, las potestades de acumulación de los asuntos que deban tramitarse por el mismo procedimiento establecidas por el artículo 148 y el inciso final del artículo 150 de Ley 1564 de 2012, y en aras de garantizar los principios de celeridad y el acceso a la administración de justicia, la Corte Constitucional es competente para (i) disponer la acumulación de los conflictos de jurisdicciones por presentar unidad de materia; y (ii) pronunciarse sobre su competencia para conocer de los mencionados conflictos de competencia allegados a la corporación.
5. Al respecto, se evidencia que los conflictos de jurisdicciones CJU 6025 y 6070 guardan plena identidad de materia, pues se originan en demandas que pretenden la declaratoria de nulidad de actos proferidos por un agente especial liquidador, a través de los cuales se negó el reconocimiento de acreencias en el trámite del procedimiento de liquidación forzosa administrativa de una EPS. A su vez, las autoridades en conflicto pertenecen a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y a la Jurisdicción Ordinaria Civil.
2.2. Presupuestos del conflicto entre jurisdicciones
6. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones, se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[12]. De manera reiterada, la Corte ha considerado que para que estos conflictos se configuren, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo, los cuales se explican en el siguiente cuadro:
|
Presupuestos que acreditan un conflicto entre jurisdicciones |
|
|
Subjetivo |
Exige que la controversia se suscite, por al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[13]. |
|
Objetivo |
Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[14]. |
|
Normativo |
Requiere que las autoridades en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[15]. |
2.3. Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de las demandas en contra de los actos expedidos por el agente liquidador de una EPS nombrado por la Superintendencia Nacional de Salud. Reiteración del Auto 343 de 2021.
7. De acuerdo con el parágrafo 2º del artículo 233 de la Ley 100 de 1993, [e]l procedimiento administrativo de la Superintendencia Nacional de Salud será el mismo que se consagra por las disposiciones legales para la Superintendencia Bancaria. Dicho procedimiento está regulado en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (EOSF), del cual se extrae que los agentes liquidadores designados por la Superintendencia de Salud, así como los liquidadores designados por el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, son particulares en ejercicio transitorio de funciones públicas.
8. En consecuencia, de acuerdo con el Auto 343 de 2021, la competencia para conocer las demandas formuladas en contra de los actos administrativos expedidos por los agentes liquidadores de las EPS corresponde a los jueces de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en virtud del artículo 295, numeral 2 del EOSF, que establece: las impugnaciones y objeciones que se originen en sus decisiones relativas a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y, en general, las que por su naturaleza constituyan actos administrativos, corresponderá dirimirlas a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
2.4. Examen de los casos concretos
9. En los asuntos objeto de decisión, se cumplen con los tres presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones, puesto que, como se puede observar en el antecedente 1:
(i) Presupuesto subjetivo: los conflictos se suscitaron entre autoridades de diferentes jurisdicciones. En el CJU 6025, las autoridades en conflicto fueron el Tribunal Administrativo de Córdoba, y el Juzgado 001 Civil del Circuito de Montería. Por su parte, en el CJU 6070, el conflicto se suscitó entre el Tribunal Administrativo de Córdoba y el Juzgado 002 Civil del Circuito de Montería.
(ii) Presupuesto objetivo: se acreditó la existencia de causas judiciales respecto de la cuales se alegó la falta de jurisdicción para dirimirla, tal como se pasará a explicar:
En el CJU 6025, se trata del conocimiento de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, presentada por la Empresa Social del Estado Hospital la Divina Misericordia en contra de EMDISALUD y la Superintendencia Nacional de Salud.
Por su parte, en el CJU 6070, la causa corresponde a una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, presentada por la Clínica la Esperanza de Montería SAS en contra de EMDISALUD y la Superintendencia Nacional de Salud.
(iii) Presupuesto normativo: las autoridades judiciales que suscitaron los conflictos entre jurisdicciones justificaron su falta de jurisdicción en argumentos jurídicos y normativos, como puede evidenciarse en el antecedente 1 de esta decisión.
10. Superado el anterior estudio y a partir de la aplicación de la regla del Auto 343 de 2021, la Sala concluye que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de las demandas objeto de la presente providencia.
11. Particularmente, se tiene que en el CJU 6025, se pretende la revocatoria parcial de la resolución RRR0888-20220912 del 09 de diciembre de 2022 expedida por el agente liquidador especial de EMDISALUD, por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición presentado contra la Resolución RCG112620220407 del 4 de julio de 2022; actos a través de los cuales se rechazó parcialmente el reconocimiento de una acreencia a favor de la ESE y a cargo de EMDISALUD. Por su parte, en el CJU 6070, se pretende la nulidad parcial de las resoluciones RCG1455-20220426 de 26 de abril de 2022 y RRR0882-20220830 del 30 de agosto de 2022, por medio de las cuales se rechazó parcialmente el reconocimiento de acreencias a favor de la Clínica y a cargo de EMDISALUD.
12. En ese orden de ideas, y teniendo presentes los argumentos contenidos en el Auto 343 de 2021; en vista de que se pretende la declaración de nulidad de verdaderos actos administrativos, proferidos por el agente especial liquidador especial de EMDISALUD, el conocimiento del asunto le corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
13. Por ende, la Sala Plena les remitirá el presente asunto para que, de forma inmediata, continúen con el trámite, y tomen la decisión que consideren pertinente, conforme con los fundamentos de la presente decisión y las reglas desarrolladas en el Auto 343 de 2021.
|
Expediente |
Autoridad judicial competente |
|
CJU-6025 |
Tribunal Administrativo de Córdoba |
|
CJU-6070 |
2.5. Regla de decisión
14. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de demandas contra actos proferidos por el agente liquidador de una entidad promotora de salud designado por la Superintendencia Nacional de Salud, en los que se pronuncie sobre la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos. Esto, porque los agentes liquidadores son particulares en ejercicio transitorio de funciones públicas y sus decisiones tienen la naturaleza de actos administrativos.
III. DECISIÓN
Con base en lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
Primero: ACUMULAR los conflictos de jurisdicciones identificados con los expedientes CJU-6025 y CJU-6070 por presentar unidad de materia.
Segundo: En el proceso CJU-6025, DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre Tribunal Administrativo de Córdoba y el Juzgado 001 Civil del Circuito de Montería, en el sentido de DECLARAR que el conocimiento del proceso promovido por la Empresa Social del Estado Hospital la Divina Misericordia en contra de la Empresa Mutual para el Desarrollo Integral de la Salud ESS EPS, le corresponde al Tribunal Administrativo de Córdoba.
Tercero: REMITIR el expediente CJU-6025 al Tribunal Administrativo de Córdoba para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados, incluyendo al Juzgado 001 Civil del Circuito de Montería.
Cuarto: En el proceso CJU-6070, DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre Tribunal Administrativo de Córdoba y el Juzgado 002 Civil del Circuito de Montería, en el sentido de DECLARAR que el conocimiento del proceso promovido por la Clínica la Esperanza de Montería SAS en contra de la Empresa Mutual para el Desarrollo Integral de la Salud ESS EPS, le corresponde al Tribunal Administrativo de Córdoba.
Quinto: REMITIR el expediente CJU-6070 al Tribunal Administrativo de Córdoba para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados, incluyendo al Juzgado 002 Civil del Circuito de Montería.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Presidente
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital CJU 6025, archivo 02Demandapdf.
[2] Ibidem.
[3] Ibidem, pág. 1784.
[4] Expediente digital CJU 6025, archivo 05AutoProponeConflictoNegativoJurisdiccion 241007pdf.
[5] En la providencia, señaló que el Tribunal Administrativo de Córdoba emitió una decisión a priori de fondo, exonerando a la Superintendencia Nacional de Salud, al señalar que la accionada no había intervenido en las decisiones que se cuestionan.
[6] Expediente digital CJU 6070, archivo 002Demandapdf.
[7] Suma correspondiente a $605.247.335 pesos.
[8] Ibidem.
[9] Expediente digital CJU 6070, archivo 014-AutoDeclaraFaltaJurisdiccionTribunalAdministrativopdf.
[10] Expediente digital CJU 6070, archivo 018-AutoRechazaPorCompetenciaConflictopdf.
[11] Consejo de Estado, Sentencia del 8 de junio de 2020, radicado 110001-03-15-000-2020-02200-00.
[12] Corte Constitucional, autos 345 de 2018, 328 de 2019 y 452 de 2019.
[13] Corte Constitucional, Auto 452 de 2019, a través del cual se reitera el Auto 155 de 2019. En idéntico sentido, Auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 de 2018 y 716 de 2018.
[14] Así las cosas, no existirá conflicto cuando se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe o el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional.
[15] No existirá conflicto cuando se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, una de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos, aparentemente, fundamento normativo alguno, al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.